預付款擔保是承包人正確、合理使用發(fā)包人支付的工程預付款的擔保。其主要目的是保證承包人按照合同約定將預付款用于工程建設，以保證發(fā)包人在規(guī)定期限內能夠從應付工程款中扣除全部預付款；而一旦承包人拿到預付款后挪作他用、攜款潛逃或宣布破產，將由擔保人承擔賠償責任。

從地方試點看，2000年《北京市推行工程擔保制度試點工作實施方案》最早提出要試行預付款擔保，也于2004年《關于在建設工程發(fā)包承包活動中設定保證擔保的若干規(guī)定》中首先對預付款擔保制度做出規(guī)范。

地方試點推動了國家層面的政策發(fā)布：在2006年《關于在建設工程項目中進一步推行工程擔保制度的意見》中，建設部首次提出“各地還應積極鼓勵開展符合建筑市場需要的其他類型的工程擔保品種，如預付款擔保”。

發(fā)展至今，預付款擔保已歷經了一系列變化，逐漸適應我國國情并接軌國際慣例。

1.從預付款保證金到預付款保函

同投標擔保、履約擔保等相同，預付款擔保最早也是以現(xiàn)金保證金形式出現(xiàn)的；但不同于投標保證金不得超過不得超過招標項目估算價的2%、履約保證金不超過中標合同金額的10%，預付款保證金與預付款等額，如在包工包料工程中原則上應為合同金額的10%-30%。

在預付款擔保采用現(xiàn)金保證金的形式下，其對于建筑企業(yè)，尤其是小微企業(yè)而言是一個沉重的負擔。盡管住建部和財政部在2013年《建筑安裝工程費用項目組成》中明確企業(yè)為施工生產提供預付款擔保所發(fā)生的各種費用屬于企業(yè)管理費中的財務費，是建筑安裝工程費用的項目組成，但依然會對承包人的現(xiàn)金流造成巨大壓力。

這為預付款保函的誕生埋下了伏筆：由于預付款保函僅需承包人繳納占擔保金額較小比例的擔保費用，即能取得與繳納現(xiàn)金保證金同等的保證效果，因此能大大降低企業(yè)負擔。

早在2008年住建部印發(fā)的《注冊建造師施工管理簽章文件（試行）》中，《注冊建造師施工管理簽章文件（公路工程）》便用“經過認可的預付款保函”取代預付款保證金。至2016年《國務院辦公廳關于清理規(guī)范工程建設領域保證金的通知》徹底取消了預付款保證金的政策依據，預付款擔保全面進入保函時代。

2.從示范文本看我國預付款擔保制度

2013版《建設工程施工合同（示范文本）》最早對預付款擔保的提交時間、保函形式、擔保額度、擔保期限等做出示范規(guī)定，2017版示范文本也對預付款擔保保留了前版規(guī)定。